地名是最常用的社会公共信息之一，不仅与人们日常生活息息相关，而且是政府行政不可缺少的基础信息资源。在国家及社会管理活动中，地名是不可或缺的重要节点和桥梁，在各项信息传递中发挥着重要作用。随着城市化进程的加快，地名管理体制面临着多头管理亟待实行归口管理的问题。现就地名管理体制机制改革问题发表粗浅意见，供讨论商榷。我区地名管理体制当前存在的问题主要是多头管理，“三个和尚提水吃”形成了大家都没有积极性的局面；只有一名和尚了，“吃水”的问题才会不成问题。

    一、现状

    武陵区是常德市的主城区，是市委、市政府驻地，是全市政治、经济、文化中心所在。目前常德城区地名管理现状是“铁路警察各管一段”, 形势不容乐观。①建设和规划部门惯性作用仍在发挥。在上世纪80、90年代，实际行使地名管理审批权的是建设和规划部门，他们在建设项目的选址、审批方面具有其他部门没有的优越性，他们居于支配地位，有权决定建设项目名称地点等。试想，有哪个单位会冒着与建设和规划部门作对的风险而否定他们的定名意见呢？这一惯性至今仍在发挥作用，对城区建设项目、路街巷、住宅小区等的名称，前期都是由建设和规划部门审批定夺的，从领导到社会各界都觉得这是顺理成章的事，无须向哪个地名主管部门报批。②市公安部门历来承担交通指示牌的设计制作、安装，其他部门无可非议。而且在1992年全省第八次运动会在常德主办前，为改善常德地名形象，市政府曾拨出专款，由市、区公安局牵头，对城区路、街、巷和居民户室牌进行了统一编制、制作和安装。③市民政部门在被动承认建设规划部门命名的情况下，还负责城市主干道路的路牌和街巷牌的命名和埋设；同时还履行了全市行政区划名称命名和更名的工作职责。④市辖区配合市里完成市民政局交办的任务。2009年，根据市政府办〔2009〕23号《关于做好城市(城镇)标准地名标志设置工作的通知》精神，我区作为市辖区，根据市民政局当地安排，逐步开展了城区主干道路门面、街巷门面门牌号码牌的编制、制作及安装工作。

    二、原因

    综上情况可以看出，城区地名管理的主体是五花八门的，究其原因，首先还是政策设计层面原因造成的。1986年国务院发布的《地名管理条例》是规范全国地名管理的行政性法规，其法律效力仅次于国家的法律。该《条例》第六条指出:“地名命名、更名的审批权限和程序如下：(一)行政区划名称的命名、更名，按照国务院《关于行政区划管理的规定》办理。(二)国内外著名的或涉及两个省 (自治区、直辖市)以上的山脉、河流、湖泊等自然地理实体名称，由省、自治区、直辖市人民政府提出意见，报国务院审批。(三)边境地区涉及国界线走向和海上涉及岛屿归属界线以及载入边界条约和议定书中的自然地理实体名称和居民地名称，由省、自治区、直辖市人民政府提出意见，报国务院审批。(四)在科学考察中，对国际公有领域新的地理实体命名，由主管部门提出意见，报国务院审批。(五)各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称，在征得当地人民政府同意后，由专业主管部门审批。(六)城镇街道名称，由直辖市、市、县人民政府审批。(七)其他地名，由省、自治区、直辖市人民政府规定审批程序。(八)地名的命名、更名工作，可以交地名机构或管理地名工作的单位承办，也可以交其他部门承办；其他部门承办的，应征求地名机构或管理地名工作单位的意见。”正是由于《条例》的上述八条规定，导致了我国地名管理工作从上到下无法实行统一归口管理和政出多门，多头审批的管理体制和局面。

    国务院还在国发〔1986〕11号文件《国务院关于发布<地名管理条列>的通知》中明确，“国务院委托中国地名委员会管理全国地名工作，其办事机构由城乡建设环境保护部代管。县(市)以上地名机构的设置问题，由当地政府根据实际情况决定”。从国务院印发《条例》的通知来看，原来全国地名工作的主管部门是各级住建部门，并不是各级民政部门，县以上地名管理机构如何设置也没有统一规定过，而是“由当地政府根据实际情况决定”。从我们湖南省的情况来看，一段时期内民政部门对于地名管理工作也是局外人。2005年，湖南省财政厅、省物价局批复省公安厅关于地名标志门牌号码收费标准的文件可以看出，我省当时地名标志设置工作是由省公安厅负责的，而不是由省民政厅负责的。

    原因其次，缺乏主动作为精神也是造成我区当前地名管理政出多门的原因。1998年《国务院办公厅关于印发民政部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》 (国发〔1998〕60号)明确民政部为全国地名工作主管部门，国务院批准的民政部“三定”方案明确了民政部18个方面的职责，其中第11项是：承办县级以上行政区划名称、重要的自然地理实体、国际公有领域天体地理实体和边境地名命名、更名的审核报批；拟定少数民族语地名和国外地名的汉字译写规则；规范全国地名标志的设置和管理；负责国内外标准地名图书资料的审定。这也就等于说国发〔1986〕11号文件明确的全国地名工作代管部门现在已经由住建部改为民政部了，而从国家民政部到省、市县各级民政部门，没有很好利用这次民政部职能“三定”的机遇，及时将各级地名主管部门由建设部门等变更为民政部门。比如，我们常德市武陵区直到2010年为贯彻市政府办〔2009〕23号文件才开始接受地名门牌号码编制安装等地名管理工作职责，这已经是民政部职能“三定”十二年以后的事了。错过了十二年时间，没有利用机构职能人员“三定”机会解决好我区地名机构、编制、人员、经费等诸多地名管理相关的问题，更谈不上地名实行归口统一管理了。分析起来，首先国家民政部就没有及时指导全国各地民政部门增设地名机构，增加人员编制和解决地名工作经费预算等相关问题。国家民政部对全国各地的指导固然重要，但各级民政部门缺乏主动作为勇于担当精神也是原因之一。民政工作纷繁复杂，民政部门就是政府机构中的“不管部”，本身担当的任务职责越来越多，而地名管理工作长期处于无机构、无编制、无人员、无经费“四无”状态，当然没人想主动地去管这个事，去找这个麻烦。

    三、建议

    要做好地名管理工作，就必须从理顺体制机制入手，解决多头管理、政出多门的问题，实行统一由地名委员会总管，地名委员会办公室（简称地名办）归口办理的地名管理新体制机制。根据民政部机构“三定”方案，国务院已经明确了由民政部主管全国地名工作。为了进一步做好这一工作，提出了以下几点建议：

    （一）尽快修订完善法规。依法行政，“法”是行政的基础，是行政的准绳和准则。要进一步做好地名管理工作，在国家层面，要尽快修改《地名管理条列》。这个条例已颁布施行30年了。30年来，国家建设飞速发展，地名信息日新月异，当今很多情况与三十年前相比都有了很大了不同，因而《地名管理条列》必须修改完善以适应新形势新问题。《条例》要明确全国地名委员会的法律地位和主管部门，全国地名委员会主任由分管民政的国家领导担任，其成员要具有广泛代表性，既要有政府部门如住建、规划、公安、民政等负责人，也要有地名管理专业方面的人才。民政部区划地名司与全国地名委员会办公室实行两块牌子一套人员，统一归口管理全国地名命名更名和对下级地名工作的指导工作。要明确各专业主管部门、各省、自治区、直辖市政府均要服从全国地名委员会及其地名办的统一协调和指导，各专业地名等该报批的必须报批，对未经报批的要有处罚条款和处罚幅度。要从法律法规上保障全国地名委员会及其地名办公室的工作权威性，变“九龙治水”为一龙协调下的合作治水。同时，国家民政部也要对1996年发布的《地名管理条列实施细则》进行修改，要对省以下民政部门（地名办）的职责、权力进行明确和规范，使民政部门有责有权有经费保障。省市人民政府可以制订地方性地名管理法规，规范当地的地名管理主管部门、工作职责、工作程序等，使地名管理工作有责有权有威信，更好地协调好当地建设、规划、公安等政府主管部门关系，把地名的归口管理落到实处，改变“铁路警察各管一段”为统一领导下的主观能动作用。

    （二）尽快理顺我市地名管理体制。现行的多家管理地名的体制是造成目前地名管理混乱的主要原因。市、县（区）政府要按照1998年《国务院办公厅关于印发民政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕60号）要求，将市住建、市政、规划、公安等地名管理工作移交到市、县（区）民政部门一家统一归口管理，改变地名命名更名政出多门现状。同时，地级以上城市要确立以市一级为主、市辖区为辅的地名管理机制，市辖区服从市里的管理，按照市政府或市民政局的意图履行区级地名管理职责。

    （三）尽快增设地名管理机构。地名管理工作涉及许多部门，其中难度较大的一项工作就是协调工作。我市地名管理工作政出多门、各管一段的局面之所以会存在，就是缺乏一个强有力的协调机构。要改变这种状况，就要设立健全市县区地名委员会，相应设立地名委员会办公室，地名办公室与民政局地名区划科股实行两块牌子一套人员，隶属地名委员会管理，市、县（区）政府的其他相关部门要服从本市、县（区）地名委员会及其办公室的协调，解决好地名办的机构、编制、人员、经费等问题，保障地名办有职有权有威信，更好地担当起全市、县（区）的地名管理工作职责。

                                                                                         [作者：曾宪文]

                                                                                         [编辑：蔡翠玲]

                                                                                         [审核：宋雨芳]